La ley de Modernización Tributaria, o “reforma de la reforma”, recientemente publicada, modifica el impuesto verde para establecimientos industriales, mejorando el sistema actual, pero dejando pasar una oportunidad tremenda. O dicho en términos futbolísticos, tenía la ocasión de triunfar por goleada, y terminó ganando sólo por la cuenta mínima.
Los impuestos verdes fueron incorporados en la reforma tributaria de 2014, aunque recién desde el año 2017 comenzó su implementación. Su aprobación fue acompañada de bastante retórica ambiental. Sin embargo, su contribución ambiental, como, por ejemplo, la promoción de las energías renovables, ha sido limitado y su aporte mayor ha sido desde la perspectiva recaudatoria, cualidad que, en todo caso, no es despreciable: el año pasado, el impuesto verde aportó al fisco un total de US$ 191,3 millones, pagados por las fuentes fijas gravadas, a lo que se añade lo recaudado por fuentes móviles (automóviles y camiones), equivalente a US$ 107 millones.
El propósito declarado de esta modernización tributaria a los impuestos verdes era transformar un impuesto que tenía un tinte ecológico, pero que fundamentalmente buscaba recaudar, en un impuesto más verde, más orientado a provocar una señal de precio y transformarse en un impuesto “pigouviano”, que promueve reducir la contaminación atmosférica y las emisiones de Gases Efecto Invernadero.
En primer lugar, se aclara bastante el sujeto pasivo del impuesto, modificando el concepto de capacidad instalada por uno que depende del volumen de contaminantes emitidos. Se amplía la cantidad de empresas sujetas a pagar el impuesto, y se establece un monto a pagar que dependerá del costo social de las emisiones gravadas, de la población afectada y la tasa resultante, se incrementará en un 10% si se trata de una zona latente y 20% si es una zona saturada.
Adicionalmente, se altera el peso de la prueba, ya que es obligación de los establecimientos informar a la Superintendencia de Medio Ambiente que deben ser sujetos del impuesto, como también los obliga a presentar reportes periódicos de monitoreo de emisiones.
Todo lo anterior constituye avances legislativos que debemos valorar. Sin embargo, no podemos ignorar que al mismo tiempo se perdió una gran oportunidad. Primero, haber provocado un impulso mayor a las energías renovables. Esto porque el valor del impuesto se mantuvo en US$5 por tonelada de CO2 emitida, monto que es considerado bajo en la literatura internacional.
Pero lo más negativo es que se mantuvo la disposición que señala que este impuesto “no deberá ser considerado en la determinación del costo marginal instantáneo de energía, cuando éste afecte a la unidad de generación marginal del sistema”. Vale decir, el impuesto no se considera como Costo Marginal para determinar el orden de mérito en el despacho, y por lo tanto no se considera para determinar el orden en que las distintas centrales son llamadas a generar para proveer de suministro eléctrico al sistema eléctrico nacional. Esta norma tuvo por objeto evitar que el costo del impuesto fuese traspasado a precio al cliente final, tanto en el mercado spot, como luego en los propios contratos.
El problema es que aquellas unidades cuyo costo total unitario sea mayor o igual al Costo Marginal, deberán recibir una compensación por el impuesto pagado. Esto provoca el contrasentido que empresas de energías renovables han terminado pagando también parte del impuesto. El monto de las compensaciones ascendió a un 15% del total del impuesto pagado (unos US$25 Millones), y cerca de un 5% (unos US$ 8 MM) fueron pagados por centrales de energías renovables. Claramente un contra sentido.
En consecuencia, parte del impuesto verde pagado por termoeléctricas, terminó siendo pagado por empresas de energía renovable. Esto atenta directamente con la señal de precio que busca un impuesto pigouviano: que el emisor internalice los costos del daño social que provoca, y reciba los incentivos correctos a sustituir sus fuentes de generación o mejorar su eficiencia. La oportunidad de corregir esta distorsión se perdió.
También se perdió la buena idea con que partió esta reforma a la reforma, que planteaba la posibilidad de compensar los impuestos verdes con medidas de mitigación. Cuando las compensaciones ambientales son medibles, verificables y permanentes, como señalaba el proyecto de modernización tributaria original, entonces resulta que algunas empresas pueden ofrecer beneficios ambientales superiores, a un mismo costo. Para muchas fuentes, el beneficio ambiental producido por una buena medida de compensación puede ser más barata que el impuesto a pagar, entonces el medio ambiente y la empresa se ven beneficiados por esta situación.
En términos un poco más técnicos, un impuesto lleva a una empresa a bajar sus emisiones hasta que los costos marginales de reducción sean iguales a la tasa de impuestos aplicados a las emisiones (o sea US$ 5 por tonelada de CO2). Aquellos cuyos costos de abatimiento son altos, pagarán el impuesto. Quienes tengan costos marginales de reducción bajos, o sean más flexibles, preferirán bajar sus emisiones, reduciendo el gravamen. Y aquellos que se encuentren en el primer grupo, con costos altos de reducción, podrán ofrecer sistemas alternativos de captura de sus emisiones (ej. de otras fuentes de combustión, no gravadas con el impuesto verde), a un costo más conveniente. Instrumentos jurídicos como el Plan de Prevención y Descontaminación de Santiago, siempre exigen que las compensaciones sean en un porcentaje mayor (120% para los proyectos nuevos), de modo de asegurar que el medio ambiente siempre resulte beneficiado en mayor medida.
La oportunidad de incorporar mecanismos de compensación también se perdió, pues fue rechazado en la discusión parlamentaria. Era la ocasión de habernos adelantado a los demás países signatarios del Acuerdo de París, pues el artículo 6 es el tema central de las últimas Conferencias entre las Partes, incluyendo la que debía hacerse en Santiago y se trasladó a Madrid.
Tenemos un impuesto verde mejorado, aunque podríamos haber tenido un gran triunfo ambiental, y sólo ganamos por la diferencia mínima. Son esas oportunidades que a veces perdemos, sin siquiera darnos cuenta.
Clemente Pérez es director de la Asociación Chilena de Energías Renovables y Almacenamiento, ACERA A.G., abogado, máster en políticas públicas. Actualmente es socio de Guerrero Olivos, director de Sustentable S.A., expresidente de Metro y exsubsecretario de Obras Públicas. En Guerrero Olivos lidera el área de energía y recursos naturales e infraestructura y colidera la práctica de derecho medioambiental.
